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      检察机关案件管理功能之检讨与重构
      时间:2010-01-11  作者:谢勇柳  新闻来源:香洲检察网  【字号: | |

        摘要:作为总体案件管理的直接对象以及个案管理的主体,案件承办人在个案办理过程中起主动的支配作用,对案件的质量也就具有直接的支配性的作用。本文拟从案件承办人这一特定视角,论述案件管理制度的基本功能,并对检察机关案件管理功能的定位进行检讨,并提出了构建检察机关案件管理制度的浅见。

        关键词:检察机关 案件管理 功能 案件承办人 案件质量

        作为总体案件管理的直接对象以及个案管理的主体,案件承办人在个案办理过程中起主动的支配作用, 对案件的质量也就具有直接的支配性的作用。案件承办人与案件管理制度的良性互动程度,是案件管理不可或缺的方面,直接影响着案件管理制度功能和价值的实现。然而,在目前的研究中,处于最基层的案件承办人却无法进入理论研究的视野,因此,造成了检察机关的案件管理制度在功能上存在结构性的缺陷,使得案件管理的制度功能难以得到有效发挥。本文拟从案件承办人这一特定视角,论述案件管理制度的基本功能,并对检察机关案件管理功能的定位进行检讨,并提出了构建检察机关案件管理制度的浅见。

        一、 案件管理功能的制度经济学分析

        “所谓功能,是将系统的要素和多个作为要素集合体的子系统,或者说整个系统所负担的活动、作用、职能解释为与系统实现目标和系统适应环境所必须满足的必要性条件相关时,对这些活动、作用所赋予的意义。” 有学者认为,作为制度,其核心功能只有一个,那就是制度对市场活动主体的激励与约束功能。 笔者认为,制度的功能可以分为应然的功能和实然的功能。虽然,司法活动市场与经济活动市场有相当的差异性,但作为针对个体活动的研究,在案件管理制度设计时,引入制度经济学的相关理论还是非常有意义的。检察机关的案件管理活动,作为一种刑事司法活动的过程,本质上具有刑事司法活动的程序价值,其应然的功能包括提高案件质量,实现社会公平正义、保障社会秩序等等;其实然的功能就是对案件管理制度中的主体——案件承办人的激励与约束功能。

        笔者认为,从案件管理制度对管理主体的作用上说,案件管理制度功能的有效性乃至整个刑事司法过程的对公平正义以及自由、秩序的实现程度,与案件承办人对案件管理制度的认知及接受程度有相当的相关性。可以说,没有承办人对案件管理制度的接受,就不可能通过承办人的行为实现案件质量的提升,从而实现检察工作对公平正义的价值追求。

        理念的实现确实需要有一个理性的、量化的分析和制度设计及实施的过程。作为一种规范案件管理人员行为的制度,案件管理制度的应然功能,包括实现社会公平正义以及保障社会秩序等等价值追求,并不一定可以通过检察机关的案件管理活动过程在实际的操作层面体现处来。如果我们不认真关注制度设计的相关因素并对制度进行科学的设计,制度的缺陷很可能导致在实际的操作层面走向应然功能的反面。

        在笔者看来,检察机关案件管理制度要完整实现其应然的功能,必须注重以下几个方面的制度设计:(l)以约束为主,构建办案信息化、网络化平台,通过检务公开或阳光检务机制,抑制个案承办人的机会主义行为,或者为案件相关方——律师或刑事被告人提供比较完整的案件信息,从而降低办案过程中的不确定性,这可以起到降低交易费用进而起到约束个案承办人的作用。例如,律师不会为了阅卷而主动接触案件承办人,同时,律师的阅卷又起到了促进承办人认真办案效果;(2)规范办案程序,促进办案流程透明化,通过降低办案过程的不确定性进而降低承办人在办案过程中的沟通协调的成本,减少办理个案的时间成本,起到提供激励与约束的作用;(3)以激励为主,在案件质量考评和考核机制中,将奖惩措施充分落实到检察业务动态管理考核机制中,使得个案承办人在承办个案过程中,能得到符合法律及规章制度的奖励。例如,通过明确个案考核在年终评优评以及晋升方面中的具体作用,使个案承办人具有明确的意识提高办案质量,进而提供激励与约束作用。(4)通过外部性内部化起到激励与约束的作用。众所周知,检察官具有与法官的同质性而有别于公务员,检察官办案的过程特性决定了其办案的过程具有较强的社会外部性特征,因此应当考虑强化检察官职务保障制度,建立检察官职业高薪制和检察官的不可更换制。

        二、检察机关案件管理制度在激励与约束功能上的缺陷

        制度构建是否合理、制度功能是否能够实现只有在制度的具体运作中才能展现。检察机关案件管理制度上的缺陷,有其观念层面、法律层面以及检察官管理制度等方面构成的多方面相对稳定的原因。

        (一)案件质量考评制度的缺陷,导致个案承办人难以形成确定的质量意识和考评神秘主义,使被考评人产生案件管理制度的信任危机。“检察机关没有真正形成一套完整、科学且符合检察发展规律的管理理论及实践体系,从而也无法形成普遍适用的质量管理体系。” 因为没有具体的规范性的质量管理体系,不管检察机关对案件的质量管理主要通过检察长、主管检察长的宏观管理,或业务部门负责人的直接管理,还是上级业务部门的监督管理,实质上,都是随意性比较大,个人好恶程度相关性也甚高,主要是靠管理者的行政权力,随意性大,管理的质量、力度取决于管理者个人的素质。这中间最为关键的问题是,过于注重行政化管理,忽视司法属性管理、注重政治评价,忽视专业评价。在此种管理制度下,每个个体被考评人都是上级行政领导的附属传声筒,一般不可能有自己独特见解和意志,实际上,也瓦解了被考评人的信心。

        (二)法律文本上的检察权的行使方式以及实践中检察权的运作机制,导致个案承办人缺少提高案件质量的动力机制。我国《宪法》、《人民检察院组织法》以及诉讼法律都规定,人民检察院依照法律规定独立行使检察权、不受行政机关、社会团体和个人的干涉。我国这一司法独立原则是以检察院为基础的,在具体运作机制上,由检察长和检察委员会来实现检察权。尽管在具体的个案中,承办人付出艰辛的专业劳动,但其本身却没有独立的和最终的决定权。这种“审而不定,定而不审”的管理制度与司法运行规律是相违背的,在案件管理过程中,也压抑了检察官的积极性和创造精神,妨碍了检察官司法能力和素质的提高。 实质上,这种司法运行机制,就是否定了个案承办人提高办案质量的最基本、最原始的动力机制。个案承办人也从这一运行机制中,找到逃避个人努力的基本制度依据。现行的办案机制,除案件承办人对案件事实和证据负责外,其他各办案环节的责任难以明确,办案各环节责任分散。如一个案件多人参与了承办,承办人提出了处理意见,经过了集体讨论认可,检察长也同意承办人意见,但该案最终被确定为错案,应当由谁来承担错案的责任?难以明确。使错案责任追究制度在加强案件管理,提高案件质量的作用得不到有效发挥。


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