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      检察建议制度研究
      时间:2010-01-11  作者:魏彩霞  新闻来源:香洲检察网  【字号: | |

        一、检察建议制度概述

        (一)检察建议的历史发展

        检察建议的产生、发展与检察机关的职能定位和历史命运息息相关。检察机关的职能定位最初为“一般法律监督”,检察建议作为检察机关“一般法律监督”的重要形式随之兴起,随着“一般法律监督”职能向以“诉讼监督、侦查监督”为核心的特定监督的转化,检察建议从作为社会治安综合治理的一种手段到如今被广泛运用,检察建议经历了曲折、顽强的发展过程。

        检察建议最早是在上个世纪五十年代检察机关的一般监督工作中,根据人民检察院组织法的规定,参照苏联的经验,而提出和实行的①。当时,检察建议书适用于要求纠正违法行为(包括违法决定、措施)的案件,同时提出消除违法的意见和措施。1958年以后,由于特定的社会形势,检察机关的法律监督被指责为“矛头对内”,为缓和社会矛盾,各地检察机关基本停止开展一般法律监督工作,也停止了对检察建议的使用。

        1978年,检察机关恢复重建以后,基于对社会治安实行综合治理的现实需要,检察建议重新得以恢复使用,并且得到了广泛运用和发展。1982126日,黄火清检察长在第五届全国人民代表大会第五次全体会议上作最高人民检察院工作报告,郑重提出“检察建议”概念。19921030日最高人民检察院发布《关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》,明确提出各地检察机关要“结合办案,提出有针对性的检察建议,帮助发案单位总结经验教训,堵塞漏洞,改善管理,加强防范,特别是要采取措施推动在执法部门和直接掌握人、财、物的岗位,建立有效的防范贪污贿赂等犯罪的约束机制”以后,检察建议工作得到长足发展。1993年上半年,最高人民检察院规定检察建议书的基本格式。1995228日全国人大常务委员会通过的《中华人民共和国检察官法》第一次以法律的形式明确规定:“提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳,效果显著的”,应当给予奖励。199918日最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》第二百三十九条第二款规定,“对扣押在人民检察院的犯罪嫌疑人的违法所得需要没收的,应当提出检察建议,移送有关主管机关处理;需要返还被害人的,直接决定返还被害人。”《人民检察院刑事诉讼规则》以司法解释的形式,将检察建议规定为对被扣押的犯罪嫌疑人的违法所得的处理方式。1999129日最高人民检察院《关于加强预防职务犯罪工作的意见》和20001223日最高人民检察院《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》进一步强化并具体规定了适用检察建议的情形。

        (二)检察建议的定义

        关于检察建议的定义,目前大致有以下几种观点:

        第一种观点认为,凡是检察机关提出的建议都可以称为检察建议。

        第二种观点认为,检察建议是检察机关在办案过程当中为了发挥法律监督的功能,发现妨碍法律正确实施但又尚未引起法律责任的情况,以及可能导致违法行为再次发生的因素,可以通过检察建议的方式向有关人员提出改进或者纠正的意见,要求其消除妨碍法律正确实施的情况,以免违法行为再次发生。②具体来讲,包括整改建议、纠错建议和处置建议。

        第三种观点认为,检察建议适用的范围是与检察机关行使法律监督权直接相联系,但法律又对检察机关开展法律监督活动的行为方式没有规定的情形。③

        第四种观点认为,根据《检察大辞典》的解释,检察建议是人民检察院履行法律监督职责和参与社会治安综合治理的一种形式。④

        笔者认为,第一种观点侧重于建议提出的主体,认为凡是由检察机关提出的建议都可称为检察建议,显然扩大了检察建议的范畴,与实践中所指称的检察建议不符;第二种观点将抗诉、纠正违法通知等归入到纠错检察建议当中,也扩大了检察建议的范围;第三种观点将检察建议的功能限制在履行法律监督职责之内,忽视了检察建议的另一种重要功能,即作为社会治安综合治理的一种参与形式,无疑缩小了检察建议的适用范围;第四种观点全面地概括了检察建议的职能,一是履行法律监督职责,二是参与社会治安综合治理。因此,检察建议的定义应界定为“人民检察院履行法律监督职责与社会综合治理的一种形式。”

        (三)检察建议的分类

        根据检察建议的定义,以检察建议的职能为标准,可将检察建议分为履行法律监督职责的检察建议和社会治安综合治理的检察建议。根据我国法律规定检察机关承担的法律监督职责,又可将履行法律监督职责的检察建议分为履行诉讼监督的检察建议、履行侦查监督的检察建议,履行诉讼监督的检察建议以检察建议的法律属性为依据可划分为民事、行政的检察建议与刑事的检察建议,以检察建议针对的诉讼阶段为依据可划分为审判监督的检察建议和执行监督的检察建议;社会治安综合治理的检察建议可分为对一般犯罪预防的检察建议和职务犯罪预防的检察建议。

        以检察建议的形式为依据,可将检察建议划分为书面的检察建议和口头的检察建议,前者以书面的形式向建议的对象提出检察建议,后者是以口头的形式向建议的对象提出检察建议。


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